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日志

印度发展小额信贷产业的主要经验及其启示

已有 706 次阅读2012-10-28 03:29 | 小额, 信贷, 印度发展

摘 要:印度是小额信贷产业发展较为迅速的国家之一。该国发展小额信贷产业经历了由政府扶持到逐步市场化的转变。本文系统分析了印度小额信贷产业的发展历程以及相关监管制度的演变,重点研究了小额信贷产业的市场准入、政策扶持和合规监管等问题。我国现阶段小额信贷产业的发展状况与印度较为相似,该国的经验对我国制定相关政策具有一定的借鉴意义。
  关键词:印度;小额信贷产业;监管制度;启示
  中图分类号:F833.51 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2012)08-0024-04 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.08.06
  一、印度小额信贷产业的发展概况
  (一)政府大力支持,小额信贷产业破茧而出
  印度的小额信贷产业始于20世纪70年代。当时,印度政府为了改善农村地区的金融服务,建立了区域性的村镇银行。20世纪80年代,自助社与商业银行合作计划推出,旨在借助信贷手段帮助印度农村青年妇女从事生产经营,改善自身生活。年龄在20~30岁左右的印度农村妇女自发成立从事生产活动的自助社(社团组织),商业银行对其提供相应的信贷支持。自助社最初是通过互助的形式为社员提供简单的资金支持和金融知识培训。随着商业银行的介入,自助社在印度全国范围内得到了迅速发展。截至2011年,印度全国有超过450万个自助社(成员数量超过5800万人)接受了商业银行的信贷支持。在支持自助社的商业银行中,印度国有的农业与农村发展银行发挥了主力军的作用。此外,印度政府还通过制定信贷引导政策,推动商业银行加大对自助社的支持力度。
  (二)引入私人资本,小额信贷产业发展迅速
  20世纪90年代,随着经济体制改革,印度政府放开了对金融领域的市场管制,引入私人资本进入金融业。由此,印度小额信贷产业迎来了发展的高潮。2011年,印度小额信贷机构的贷款户数超过970万户,累计发放贷款约720亿卢比。
  印度的Andhra Pradesh邦为了加快消除农村贫困,于2010年制定了专项工作计划,以加强农村金融服务。新计划有三个特点:一是要求商业银行提高对自助社的信贷额度,由以前单户不超过10万卢比提高到不超过50万卢比。二是对部分期限在5年及以上的小额贷款,从第一年开始,对于超过年利率3%以上的利息由政府提供贴息补助(前提是贷款在存续期内不发生违约)。三是通过设立特殊的小额信贷投资机构(Specialized Microfinance Institution Vehicles),引入股权投资基金,拓宽私人小额信贷机构的融资渠道。通过以上措施,该邦迅速成为小额信贷机构的聚集地。截至2011年,印度全国最大的5个私人小额信贷机构的总部均设在该邦,其中SKS小额信贷公司还实现了首次公开上市。
  (三)遭遇信任危机,小额信贷监管开启改革步伐
  2005—2006年,印度Andhra Pradesh邦政府因辖区内的部分私人小额信贷机构非法集资(吸收存款)、内部管理不善以及发放高利贷等问题,强行关闭了50家小额信贷机构的分支机构。之后,印度两大小额信贷机构行业协会(Sa-Dhan和MFIN)制定了行业性的行为准则,以争取政府重新开放小额信贷市场。2010年10月,该邦54名借款人因暴力收贷而被迫自杀,再次激起了印度社会对私人小额信贷机构服务宗旨的质疑。对此,该邦政府紧急出台了小额信贷机构管理条例,以加强监管。同时,印度中央银行下属的委员会也开展了相关调查,并出具了调查报告。该事件发生后,Andhra Pradesh邦的小额信贷机构在全国的市场份额下降到不足三分之一,全国首家上市的小额信贷机构——SKS小额信贷公司的股价出现了大幅下滑。
  二、印度小额信贷监管的基本框架及改革趋势
  (一)小额信贷机构监管的主客体
  根据相关法律法规,印度小额信贷机构监管的主体有三个:行业协会、地方政府和印度联邦储备银行。印度小额信贷机构监管的客体分为五类:从事小额信贷的非政府组织,包括社会团体和信托基金;印度各邦根据有关法案成立的互助性质的信用合作社;非盈利性公司;盈利性的非银行金融公司;小额信贷公司,即满足获取政府优先扶持基金条件的盈利性非银行金融公司。
  (二)现行小额信贷监管制度的主要内容
  1.市场准入。印度对小额信贷机构的市场准入监管实行注册登记制度。政府将从事小额信贷的机构划分为五类,并制定了各自的注册申请条件和要求。此外,印度Andhra Pradesh邦还要求在其辖内的小额信贷机构应分区注册(即在其所辖的每个行政区单独注册)。
  2.优先部门贷款。印度政府要求商业银行每年必须以较低的利率向某些政府优先支持的部门或行业发放一定比例的贷款。从事小额信贷的盈利性非银行金融公司在满足一定条件后,可享受这样的信贷政策。具体条件如下:一是该公司贷款组合的75%必须是投向生产经营性活动。二是该公司贷款组合的85%必须满足以下要求:借款人的家庭年收入不得超过6万卢比(农村)或12万卢比(城市);单户贷款额度最大不超过3.5万卢比(首次)和5万卢比(续贷);当贷款额度超过1.5万卢比时,贷款期限不得低于24个月;没有提前还款罚金;没有抵押;贷款的偿还方式由借款人自主选择,可采用隔夜、按周和按月偿还。三是贷款利率不得超过26%,贷款的定价只包括利率、手续费(1%)和保险费。四是没有延迟偿还的罚款,没有保证金存款。
  3.吸收存款。根据最新修订的印度银行法,信用合作社和非银行金融公司可以吸收存款。前者只能对社员吸收存款,后者必须在满足一系列严格的条件之后,方可吸收存款。非银行金融公司吸收存款的额度与其净的自有资金挂钩。目前,从事小额信贷业务的非银行金融公司尚不能吸收存款,原因是这些公司没有一家能够达到可吸收存款的监管要求。
  4.其他融资渠道。现阶段,印度小额信贷机构的其他融资渠道有以下几种:股权融资、债权融资、社会捐赠和政府补助等。在股权融资方面,小额信贷机构融资的渠道有三个:国内民营资本出资、国外股权投资基金和国外直接投资;在债权融资方面,小额信贷机构融资的渠道包括由印度小企业发展银行和农业及农村发展银行等国有政策性银行提供的信贷支持、信贷资产证券化和不可转换的公司债券等。
(三)小额信贷监管制度改革的新趋势
  2010年,印度小额信贷危机爆发后,印度Andhra Pradesh邦、印度联邦储备银行和印度财政部分别开展了调查,并制定和出台了新的监管政策。
  1.地方政府制定小额信贷机构管理条例。危机发生后,印度Andhra Pradesh邦出台了印度首个小额信贷机构管理条例。该条例有以下特点:一是要求小额信贷机构不得对贷款设置任何形式的抵押和担保。二是增加贷款利息的透明度。邦内所有的小额信贷机构必须在其营业场所以显著的方式公开贷款的利率和计息方式。除非另有规定,小额信贷机构不得向借款人收取其他费用。三是设定利息收取限额和费用收取限额。小额信贷机构不得向借款人收取金额超过其贷款本金的利息。同时,当小额信贷机构向借款人收回的贷款(含利息)超过贷款本金的2倍时,不得再向借款人收取任何费用,并且有义务为借款人提供再融资。四是信贷发放的限制。当自助社在商业银行有贷款余额时,小额信贷机构不得再向自助社和社员发放贷款,除非得到监管部门的许可。五是对暴力收贷制定处罚条款。管理条例对小额信贷机构的暴力收贷行为进行了详细的界定,并制定了相应的处罚条款。
  2.印度联邦储备银行公布专业调查报告。2011年初,印度联邦储备银行下属的Malegam委员会对Andhra Pradesh邦的小额信贷危机进行了调查,并公布了其调查结果。该调查报告就加强小额信贷机构管理提出了以下建议:一是限制借款人过度负债。为解决该问题,委员会提出小额信贷机构只能向联保债务小组①发放贷款。一个借款人只能是一个联保债务小组或自助社的成员。一个借款人最多只能向两个小额信贷机构申请贷款。二是提高信贷产品成本和风险信息的透明度,帮助借款人更好地进行财务决策。小额信贷机构必须向借款人提供贷款卡,贷款卡必须载明贷款的计息方式、实际利率、贷款条件、贷款偿还方式等产品信息。贷款的协议必须标准和统一,贷款利率必须在营业场所、宣传资料和网站的显著位置公示。三是改进贷款收回方式。贷款收回和违约惩罚必须在特定地点集中开展。信贷人员不得在借款人的居住地和工作场所开展收贷工作,且信贷人员开展收贷工作不得低于两人。如果小额信贷机构的人员和组织发生暴力收贷行为,将会受到严惩。四是建立征信管理局。政府应建立至少一个征信管理局,所有的小额信贷机构都是征信管理局的成员。
  3.印度财政部制定的小额信贷机构发展与监管法案。2011年6月,印度财政部向立法机构提交了小额信贷机构发展与监管法案。该法案主要有以下几个特点:一是中央政府设立小额信贷发展理事会。理事会的职能在于为全国小额信贷产业的发展提供政策咨询和行业指导。理事会成员不超过6人,其中至少有两名成员为妇女。理事会成员分别来自财政部、农村发展部和联邦储备银行的高级官员,小企业发展银行的高级职员,国有银行负责小额信贷事务的高级职员,国有住房银行的高级职员等。二是在小额信贷产业发展较快的地区设立地方政府顾问委员会,顾问委员会由地方政府提名委员会主任委员,并由地方银行和小额信贷机构推举代表构成。顾问委员会的职能在于就如下事项向中央政府提出政策建议:小额信贷机构的经营活动是否导致借款人过度负债以及是否可能引发大规模违约事件;小额信贷机构的收贷行为是否合法合理;小额信贷机构的应诉处置机制是否运行正常;推广金融知识普及和金融基础服务的各项措施是否有效;其它顾问委员会认为有必要向中央政府建议的事项。三是加强对系统重要性小额信贷机构的监管。该法案要求符合系统重要性条件的小额信贷机构必须按月向联邦储备银行报告业务经营情况,并严格遵守各项监管要求。四是要求小额信贷机构在分红派息或是将盈余资金转作其它用途前,必须按监管要求提取专项储备资金。专项储备资金将按监管要求投资于特定的证券。五是联邦储备银行在立法机构的授权下,设立小额信贷发展基金。基金的来源包括中央政府的拨款,联邦储备银行从各级政府、捐赠者、各类机构及其它经济实体募集的资金,基金自身运作所形成的利息和其它投资收益等。发展基金的用途为:向小额信贷机构提供贷款、再融资、种子基金以及其它金融支持。六是建立巡视制度。联邦储备银行在与中央小额信贷发展理事会及地方小额信贷顾问委员会协商后,可视需要任命巡视官,对特定地区的小额信贷发展情况开展巡视[1]。
  三、发展小额信贷产业面临的主要难题
  从印度发展小额信贷产业的历史进程看,其主要面临以下三个矛盾:
  (一)政府优惠信贷政策的设计与实施的矛盾
  印度政府将小额信贷机构列入优先支持的行业范围,并要求商业银行加强信贷支持。同时,该政府还规定了一系列的审核条件,如重点支持农村地区和低收入家庭等。由于税收监管信息和社会征信系统的滞后,小额信贷机构只能通过申请人的报告来确认其家庭收入信息,无法通过第三方机构来验证,这就有可能引发“搭便车”的行为,导致政府优惠政策无法得到有效落实。
  (二)小额信贷机构的社会责任与商业可持续的矛盾
  小额信贷机构设立的目的在于帮助低收入家庭改善生活,摆脱贫困。这就要求小额信贷机构必须设定较低的贷款利率和信用条件,以减轻借款人的债务负担。另外,小额信贷机构往往服务于农村等偏远地区,经营管理成本较高,需要相应的收益来弥补,这又要求其必须制定较高的贷款利率。此外,以私人股权投资基金出资设立的小额信贷机构又承担了回馈投资人的义务,这将进一步刺激小额信贷机构谋求高收益。作为监管机构,如果采取一刀切式的利率管理,虽然维护了低收入者的利益,但却制约了小额信贷机构的商业可持续发展。
  (三)小额信贷机构资金需求与供给的矛盾
  近年来,印度小额信贷机构的迅速发展凸显出社会对小额信贷的旺盛需求。但是受现有监管制度的制约,印度小额信贷机构的融资渠道过于单一,主要还是依靠商业银行提供的贷款。一旦商业银行对小额信贷机构的风险偏好发生转变,小额信贷机构将会发生严重的流动性风险,甚至是系统性风险。
  四、借鉴与启示
  (一)强化管理,规范行业行为
从国际实践经验看,小额信贷对于缓解经济欠发达地区和低收入群体融资难具有积极意义。因此,政府应加强行业管理,引导其健康规范发展。一是完善相关法律法规,政府应尽快制定和出台民间借贷法,以此规范小额信贷行业。二是明确政府各级部门的职责权限,做到边界清晰,各司其职。三是建立健全行业自律组织,加强内部交流和学习,不断改进行业规范和标准。四是加强行业基础设施建设,如完善税收信息管理系统、征信信息管理系统和支付清算系统的平台对接及数据共享[2]。
  (二)明确性质,实施差别对待
  近年来,我国农村经济和小微企业融资难一直是社会各界关注的焦点。尽管商业银行采取了多种措施改善对其信贷支持,但抵押担保条件不完善、借款人风险较高等因素往往迫使商业银行难以施展拳脚。为了解决上述问题,部分地方政府通过试点小额信贷机构,尝试引入民间资本弥补商业银行的不足。为有序引导民间资本进入金融领域,政府应清晰界定小额信贷机构的服务范围和属性。对属于政策性服务范畴的,如“三农”和小微企业融资等,政府应制定详细的达标要求和配套的财税金融政策,以激励小额信贷机构加强对民生领域的金融服务。对于非政策性服务范畴的,政府应通过市场手段规范小额信贷机构的经营管理。
  (三)加快改革,拓宽融资渠道
  融资难问题一直制约着小额信贷机构的发展。要解决这个问题,一方面,小额信贷机构要练好内功,增强市场信心;另一方面,监管当局也要适时打开市场闸门,有序引导其进入银行间市场和资本市场。就现阶段而言,我国小额信贷机构的融资基本依靠商业银行,渠道单一。个别地方政府通过设立金融资产交易所开展了资产证券化的试点,但这种融资方式尚未得到全面推广。除此之外,政府还可尝试以下途径:一是引导股权投资基金设立特殊小额信贷投资机构,吸引国内外资金进入小额信贷行业。二是允许符合资质的小额信贷机构进入银行间市场发行短期融资券或中期票据。三是允许符合资质的小额信贷机构吸收金融同业存款(如商业银行、信托公司、保险公司、财务公司等)。四是允许符合资质的小额信贷机构在创业板公开上市。
  (责任编辑:陈薇)
  参考文献:
  [1]唐高原.印度小额信贷发展及其对中国的启示[J].南亚研究季刊,2009(2).
  [2]应起翔.中国印度农村小额信贷发展比较研究[D].杭州:浙江大学,2010.供应
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