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关于我国农村土地流转问题的探讨

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发表于 2012-4-1 16:45 | 显示全部楼层 |阅读模式
                                  
                                  
                                  

                    
                        
                      [摘 要]农业现代化的发展和农村城镇化建设,使得农村土地流转成为必然的发展趋势。目前我国农村的土地流转实践中存在很多问题,本文在对其中几个比较突出的问题进行研究后,提出了几点建议。
  [关键词]土地流转 产权 征地 社会保障
  
  土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障,农村土地制度完善与否,土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展,将对国民经济的发展产生深远的影响。但在土地流转的实践中,还存在着许多问题有待解决。
  一、土地流转中存在的问题
  1.土地产权不明晰
  土地产权又称土地所有权。土地产权其含义是:土地所有者在法律规定的范围内享有对土地占有、处分、使用、收益的权利。土地产权是物权的一种。农民是农村集体土地所有权主体,从相关法律可见。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的外;属于农民集体所有,宅基地和自留山、自留地,属于农民集体经济组织或村委会经营、管理,已分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理;已经属于乡镇农民集体所有的,由乡镇农村集体经营组织经营、管理”。《物权法》对现行土地权利的规定,有许多突破和创新,如完善了不动产统一登记制度和土地征收补偿制度,构建了以土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权为主要内容的土地物权体系。事实上,法律对农村土地阐述只是一个原则性问题,根据《宪法》、《农村土地承包法》,中国实行土地集体所有制。农村土地归农民集体所有,农民通过承包获取了土地使用权。在这种体制下,农村土地的所有权实际上不明晰和残缺。农村集体土地农民只能在土地上耕种,然而政府通过征收,按照农业产值倍数支付的补偿款远远低于市场价格。集体土地资产经征收成为国有土地,市场身价呈几何倍数递增。以产值作为补偿合理吗?在农村偏远乡村与受城镇辐射的乡村农田,补偿悬殊。农民集体所有是一种所有权主体缺位的所有制。基层政府想什么时候收回就收回。农民土地流转过程中向企业、种田大户、缺田户集中时,就产生村委会或乡镇代替农民谈判签订合同、协议现象。同时征用土地过程中,农民作为承包人和经营者,却不能参与来维护自身合法利益。这实际上极易造成农民的合法利益受损。
  2. 非农用地的征地制度存在很大缺陷
  《宪法》规定,国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的必须依法申请使用国有土地,依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地;农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。在快速工业化、城镇化过程中,农业土地转化为非农业用地是不可避免的,任何一个国家都要经历这样的过程。但是由于我国土地征用及补偿制度还不完善,对农民权益造成很大损害,因征地补偿而引发的社会矛盾也越演越烈。现在我们城市建设用地,如果占用农村集体土地,首先要由国家征用,通过向农民支付补偿的方式,将土地性质改为国有,然后进入土地交易市场拍卖。经过招拍挂,土地增值几十倍乃至几百倍,而这部分收益基本上大部分由地方政府所有,这就是支撑地方经济运转的“土地财政”。在这其中,获益最多的是地方政府与开发商,而农民在其中是一个被忽视甚至掠夺的角色。政府对农民土地产权的不当限制使农民无法分享农地非农化所带来的土地增值收益,农民的土地财产权益直接受到集体性侵害。除了城市近郊,在大多数地区,对征地农民是按前三年农业的平均产值计算,而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关,显然极不合理。农民拿来到手的一亩地三、四千元补偿,对农民生计来说是杯水车薪,无法解决长久生活。其中还不乏乡村层层盘剥、扣压、占用。
  3.农用地流转机制不完善
  流转机制不健全,土地流转存在制度性约束。①管理机构缺失。目前,我国还没有建立完善的农村土地流转管理机构,缺乏对农村土地流转的有效管理、引导和服务,农户自发土地流转还占相当比例,存在口头协议多,书面协议少,土地流转纠纷时有发生。②当前全县尚未形成统一规范的土地流转市场,无中介组织,无信息发布平台,土地供求双方对接难,影响农村土地在更大范围内和更高层次上进行流转,进而影响农村土地流转的速度、规模和效益。③流转合同不科学,不完善的现象相当突出,合同内容没有统一和规范,自由性和随意性较大。④流转的程序不规范。有的通过村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地者有之,还有的村民大会或村民代表大会讨论通过便将集体的“四荒地”与机动地转出去。
  4. 失地农民的社会保障问题没有得到根本解决
  当前我国农村社会保险的覆盖面还不够广,保险层次也不够高,这种情况下农民的土地就具备两个功能,一个是保障功能,一个是生活功能。一旦土地被征用,他们的养老保障便成了后顾之忧。而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。首先,货币安置只是为失地农民提供了部分的生活补偿,就业机会则要到劳动力市场上去竞争。但由于相当多的农民劳动技能低,造成了许多地区农民“进无出路,退无保障”的无业、无地、无保障的局面。其次,现行征地价格满足不了失地农民养老保障制度的需要。短期看,失地又失业的农民尚可靠一次性安置费维持生计,实际生活水平不致于明显下降。但从长期来看,随着安置费用逐渐用完,失地农民的就业和社会保障问题势必凸现。
  二、解决土地流失问题的措施
  1. 明确土地产权,给予农民稳定预期
  首先明确界定中国农村土地集体所有权的内涵。从法律角度来理解,农民的土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权,具有一般物权的独占性与排他性,农户依法享有对承包的集体土地的排他性占有、使用、收益,以及处分处置的权利。现行农地产权安排缺乏明晰性、排他性、安全性、可转让性以及权能责任利益缺乏对称性,同时其可实行性受到限制,农民的权益也因此受到侵害。因此,应该尊重农民土地财产权利,按物权理论规范和重构农地产权制度。要保护农民的土地财产权利,赋予其充分的收益权、完整的处置权。只要符合土地利用规划的要求,集体土地与国有土地一样,可以出租、出让、转让、抵押,集体土地与国有土地具有同等的权利。同时要完善相关法律制度,进一步强化农民对农村土地集体所有权的主体地位,赋予农民个人土地产权的物权属性,在法律上认定其物权性质,使其真正由虚权变成实权。
  2.完善土地征用制度
  一是严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围。政府只有为“公共目的”才能动用强制性的征地权。由于对“公共目的”解释的不确定性,我国存在着对土地征用权的滥用。为了防止滥用公共目的征地,对政府强制性取得土地要有严格限制,对征地目的和范围要有严格的界定。二是建立和完善征地程序,建立和完善土地征收的听证制度,建立土地纠纷仲裁机构,将征地方案及补偿标准与被征地农民见面,实行阳光操作,确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。三是土地征收补偿要逐步过渡到完全补偿,改变目前我国土地征收补偿标准由行政机关单方面决定的做法。要严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。为了切实保护农民利益,征地补偿必须以土地的市场价值为依据,按同地同价原则及时足额给农民合理补偿,不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。此外,给被征地农民的补偿,应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。还应考虑到失地农民的长远利益,组织劳务输出,加大培训力度,提高劳动者素质和技能,为失地农民再就业创造良好的条件等。

                                                          
                                  
                                  

                    
                        
                      3.完善土地流转机制
  首先,坚持自愿、有偿原则。农村土地流转必须坚持自愿,不论采用哪种流转形式,都应该尊重农村生产力自身发展规律,尊重土地流转的内在规律,尊重农民的意愿。必须从各地的实际条件出发,因地制宜,稳妥推进,任何单位和个人,都不能强迫命令,强制性推进土地流转。农村土地流转必须遵循价值规律,坚持有偿流转,实行必要的、双方协商而定的合理经济补偿。其次,制定相应的操作程序,培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是农地市场化的关键。中介服务组织是农地流转市场的有形载体,也是农村土地市场化的关键, 各级政府要加快扶持建立农地流转市场中介组织,使之具有完备的服务功能,包括:登记和发布土地流转信息;组织土地流转双方商谈,提供交易场所,代办土地流转具体交易事宜;指导流转双方按照规范的合同文本及时签订土地流转合同,办理土地流转合同的鉴证及立卷归档等。再次,积极探索土地流转的合理价格形成机制。只有合理的土地流转价格体系,才能有效地促进土地流转,进而从整体上发挥土地的使用效益。要根据不同的土地类型、区位条件,使土地的价值得到较为客观的体现。
  4.解决失地农民社会保障问题
  建立多层次的农村社会保障体系。目前, 土地更多地作为农民福利的主要的保障, 要促进土地流转, 必须解决土地转出农户的后顾之忧, 逐步弱化土地的福利和社会保障功能。 为此,必须建立多层次的农村社会保障体系,包括农村社会保险、社会救济、社会福利 、优抚安置、 社会互助,以及发展和完善农村合作医疗制度等。 这个任务复杂而艰巨, 需从以下几个方面努力。一是支持各城市全面试点建立农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度和其他农村社会福利制度,同时在全国范围内完善农民最低生活保障制度。二是全面推进统筹城乡综合配套改革的试点,逐步改变中国城乡二元结构,建立统筹城乡一体化发展的新体制。三是建立社会保障基金,改变一次性货币安置为主的做法, 建立土地换社保的安置机制, 建立失地农民社会保障基金。四是做好失地农民的就业安置工作, 加强对失地农民的技术培训和职业教育。五是应该支持地方政府协调解决以农地和农房为基础置换城市房屋、城市户籍、城市最低保障和城市社会保障的问题。支持农民转让宅基地和农房的前提应该先期将其纳入社会保障体系。农民土地改革造就的主要财产收入应该优先解决农民自身的社保安排。六是加快制定全国社会保障统一的发展规划,明确全国区别待遇的社保整体规划,有效推动实现全国统一的社保关系转续,力争实现普遍性的全民社会保障体系的运转,同时在有条件的地区逐步缩小农村养老、合作医疗、教育等方面的城乡差距。
  参考文献:
  [1]蒋南平:中国农村土地集体所有权问题研究[J].经济学动态,2009,(9):69-71
  [2] 胡丽华:农村土地流转机制创新路径选择[J].农村经济,2009,(10):44-46
  [3] 王占霞:创新农村土地流转制度的思路与对策[J].哈尔滨商业大学学报 (社会科学版 ),2009,(5):71-73
  [4]高国盛:政府垄断与征地制度改革[J].农业经济,2009,(4):37-39

                        
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