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国有资产管理新模式的理论探讨

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发表于 2012-4-26 16:37 | 显示全部楼层 |阅读模式
                                  
                                  
                                  

                    
                        
                      摘要:本文简要回顾了我国建国以来的国有资产管理模式,并对当前的国有资产管理体制所存在的不足予以分析,提出了一个中央统一所有,中央与地方分级行使国有资产出资人权利的三级管理国有资产运营体系。
  关键词:国有资产;管理模式;运营体系
  一、我国国有资产管理模式的回顾
  从建国至今,我国的国有资产管理模式经历了几次较大的变化。本文先对我国的管理模式做一简要回顾。
  建国初期,我国政府为了确立国营经济的主导地位,首先从建立社会主义计划经济体制入手,建立了统一领导,分级管理的国营经济计划管理体制。到1958年,为了实现“大跃进”目标,加快实现我国社会主义建设的速度,提早实现工业化,大幅度下放了管理权利和中央部属企业,这是当时对国有资产管理体制的一次大调整。首次下放国有企业,总的看来,是不成功的。把零售业、手工业、纺织工业、轻工业和重工业中的部分中小型企业等适合地方管理的企业下放给地方,无疑是正确的决定。但一些不适应地方管理的企业,如:铁路、交通、邮电、电网、商业大批发站、航空以及一些骨干企业和全国重点工程,都下放给地方管理是不合适的。在国民经济调整时期,针对“大跃进”中经济管理权力下放过头和企业下放后造成的混乱现象,中央决定再次对国有资产实施集中统一的计划管理。至此,我国的经济体制又重新恢复到中央高度集中统一的体制。但由于缺乏正确的行业规划和强有力的计划引导,不少投资带有很大盲目性,造成了严重的浪费损失。
  改革初期,国有资产管理体制改革基本上是以实行“党政分开”和“政企职责分开”为原则,沿着扩大国有企业经营自主权的思路进行的。简政放权,扩大企业经营自主权, 同时推行经济责任制,实行责、权、利相结合的生产经营管理制度。改革开放全面开展时期,国务院先后出台了关于进一步扩大企业自主权,增强企业活力的一系列改革措施,逐步形成了以“党政分开”、“政企职责分开”、“两权分离”三条改革原则相结合为特点,致力于探索国有企业多种经营方式的国有资产管理体制改革的新思路。1988年, 国务院组建国家国有资产管理局,统一归口行使国有资产监督管理权、国家投资和收益权、财产处置权,重点强化以下管理,即清产核资、资产评估、产权界定、产权登记、资产流动与产权重组、国有资产投资、国有资产收益分配以及国有资产统计报告等。从1988年国家国有资产管理局成立,到1998年国家国有资产管理局归并到财政部,这十年时间在中国经济发展过程中有深远的历史意义和重要的现实意义。从国有资产管理体制上看,是国有资产多元化管理向职能化管理的根本性转变;从社会经济体制上看,是计划经济体制向市场经济体制的历史转变;从对未来社会经济的影响看, 这个机构的成立,对于转变政府职能, 推动政治体制改革,实现政企分开, 确立企业作为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我积累的商品生产者和经营者的地位,都有深远的意义。
  二、现行国有资产管理体制的不足
  与发展社会主义市场经济和“入世”与国际接轨的要求相比,目前我国的政府经济管理职能还存在一些不适应的地方,还存在比较突出的“越位”、“错位”和“缺位”的现象(陈东琪,2002)。一方面,不该由政府管的事情政府插手了,如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理,过多地参与直接生产经营活动,地方政府和企业一起争上市,争投资项目等,政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能;另一方面,中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的交叉重复,机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错重叠。同时,应当由政府完成的事情政府没有完成,在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。
  政府经济职能的越位、错位和缺位现象,归根结底,是“政府工作人员的观念仍带有较多计划经济观念的痕迹”(陈东琪,2002),“政企不分”的问题依然严重存在,各级政府仍然固守于“领导者”的位置上,而没有找到自己所应承担的“裁判员”角色。因此,当务之急是积极探索政府对国有资产管理的新模式,“需要各方共同努力,做大量开创性、基础性的工作”(石巧荣,2002)。
  三、国有资产管理新模式的探索
  近年来,理论界对如何改革传统的国有资产管理与运营体制,构造国有资产管理与运营的新框架进行了探索,提出了不同的观点和思路。
  首先是关于国有资产所有权总代表的争议。国有资产归国家统一所有,从理论上讲,所有权应该由全体人民的法律代表——全国人民代表大会来行使。若由人大充当国有资产所有权总代表,势必要在人民代表大会内部建立一整套机构来行使国有资产的管理职能,同时取消政府系统有关的机构,反而会使改革的难度加大和带来混乱,造成双重管理体制。而国务院通过其所领导的各级政府及各个部门行使所有权的各种权能,这并不违背国有资产国家统一所有的根本原则。因此,从我国实际出发,在法律上界定国有资产属于全体人民所有的基础上,应通过全国人大立法或授权国务院充当国有资产所有权的总代表,在全国范围内行使国有资产所有权,并承担相应责任。
  西方国家也有通过财政部及有关主管局监管国有资产的做法,如法国。但这种做法在中国是行不通的,原因有二:其一是中国国有资产规模太大,比重太高,地位太重要;其二是我国现在的国有资产管理,其财权、人权、事权是分割的,因此应成立比财政部级别还要高的机构,将这三者统一起来。所以说,在我国必须建立专门化、权威性的管理机构来管理国有资产。刘纪鹏则建议成立国有资产管理监督委员会。这样就可以做到:在所有权上,建立国有资产中央、地方分级所有;在管理上,可将各政府部门的多头分散管理统一到一个部门上来管理;在经营上,可建立以资本经营这一纽带为基础,以国有资产经营公司为联接,向上对政府管理部门负责,向下对经营实体公司负责的完整体系。
  如何有效地加强国有资产管理,如何运营国有资产,并使国有资产产权机制进入企业,各地形成了各种不同的模式,如:上海模式、深圳模式、北京模式等。
  综合各地的具体实践经验,参照他国的成功做法,笔者认为我国应建立一个中央统一所有、中央与地方分级行使国有资产出资人权利的三级管理国有资产运营体系:第一级是国有资产管理委员会。就目前体制而言,在过度时期,国有资产管理委员会必须设在政府里面,这样“有利于政府各部门间的协调,以及改制的进行”(樊纲,2002);第二级是地方国有资产管理委员会,其隶属于地方政府;第三级是国有资产管理公司。中央和地方国有资产管理委员会分级行使国有资产出资人权利。中央一级的国有资产管理委员会负责管理能源、交通、通讯等基础设施以及一些骨干企业和国家重点工程;而所有权归地方的国有资产则由地方国有资产管理委员会来决定其买卖交易、处置等;国有资产管理公司从事资本运营,而不是产业经营。国有资产管理公司不仅要关心企业资产的运营,而且要关心私人物品与公共物品供给的相互关系。如果公共物品如基础设施、公共服务、社会保障供给短缺,国有资产管理公司应该把一部分产业资本调过来加强公共物品的供应,确保国有资产获得收入,以及公众利益的目标最大化,这是国有资产管理公司的一个不同于其他经营性公司的特殊职能。
  进行国有资产管理新模式的探索,要兼顾考虑中央和地方政府的职能和利益。任何一方利益的受损,都会引起两者间的新一轮博弈。
  四、做好试点
  国有资产管理方式的推进要既快又稳。快是指这个推进方式不能拖,必须在我国与国际全面完全接轨前,即近三、五年内完成,否则将严重影响我国国有企业在国际上的经济地位和竞争力。稳是指不能盲目推进,要先试点,后推广。深圳市从1994年起,就开始全面开展国有企业改革,并逐步建立了“市国资委——国有资产经营公司——企业”三层次的国有资产管理和运营体系,有效解决了政企不分、政资不分等问题。应就深圳关于国有资产管理模式的试点进行全面调研、评估,尽可能快地在沿海甚至内地一些大中城市进行推广。但是,在试点初期不能拔苗助长,要量力而行,因势利导。同时也要清醒地认识到任何一个政策都不是最好的,都无法完全达到帕累托最优,不能因此就因噎废食。
  五、建立国有资产管理新模式的原则和要求
  1. 转变政府管理经济的观念,就是要从计划经济的政府管理,转变到适应市场经济和WTO规则的政府管理上来,建立不断满足国民公共需要的公共管理机制,从着眼于“管”转变到着眼于“服务”。
  2. 根据市场经济的要求,建立与WTO规则接轨的法律体系。统一制定和实施法律,维护国家法律的统一和尊严,不仅是我国加入WTO对国际社会的承诺,也是我国民主法制化建设的基本目标。目前我们在立法、司法和执法等方面还存在一些问题,尤其是有些地方政府制度的行政规章和命令,带有明显的保护地方利益、部门利益和垄断利益的特征,直接导致了市场分割、区域性垄断和不公平竞争。当务之急是尽快出台符合WTO规则、维护国家利益、经济安全、保护民族工业的相关法律,为企业在市场经济中生存发展、参与国际竞争创造条件。
  3.尽快实行国有资产监管机构——国有资产管理公司——经营实体公司之间的网络互联,以便全面、及时、准确地掌握信息,做出相应及时的措施策略。当今社会正处于信息革命时代,信息化大潮席卷全球,国际经济机构的建设与运行推动了全球信息化。在世界倡导的“信息高速公路”的五个领域,“电子政府”首当其冲,今后的政府管理经济的职能,可以在互联网上实现。政府办公的信息化、自动化,工作效率大幅度提高,既方便企业与公众,又可节省办公经费和人员,既有利于精简机构,又有利于提高政府的办公效率。
  参考文献:
  1.李由,向守方.国有资产管理体制改革实务.北京:经济管理出版社,1996.
  2.伍柏麟.中国市场化改革理论20年.太原:山西经济出版社,1999.
  3.陈剑.流失的中国.北京:中国城市出版社,1998.
  4.李晓丹.国有资产管理与经营.北京:中国统计出版社,2000.
  5.陈东琪.进一步转变政府经济职能的若干设想.北京:中国青年政治学院学报,2002,(1).
  (作者单位:赵东安,南京大学商学院;尚金萍,云南民族大学社会学系)

                        
发表于 2012-9-2 11:09 | 显示全部楼层
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