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农村公共产品供给不足问题

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发表于 2012-8-24 15:08 | 显示全部楼层 |阅读模式
  农村公共产品是指为满足农村公共需要,在农村范围内消费的具有非竞争性、非排他性和收益外溢性的产品和服务。
  
  一、农村公共产品供给现状
  
  1.供给总量不足。城市公共产品完全由政府公共财政供给,农村公共产品的筹资渠道则来源于两个方面:一方面是政府公共财政供给;另一方面是制度外筹集。所谓制度外筹集是指农村各级组织向农民摊派的货币性或非货币性成本。受制于国家城乡有别的二元供给政策和城市优先的发展战略,在过去50 多年里,虽然国家财政用于农业支出的绝对数量在不断增加,但农业支出占整个财政支出的比重却在下降。目前我国农村公共品的整体供给水平十分落后,不仅准公共品供给短缺,完全应该由政府承担的纯公共品亦不能有效提供;不仅地方性公共品供给短缺,众多最基本的、外溢性很强的全国性公共品亦不能有效提供;不仅无法为村民提供基本的支持性服务,满足村民基本需要的公共品亦不能有效提供。
  2.供给结构失衡,效率底下。一方面,农民急需的公共产品供给严重不足,涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。如大型水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育、有关农产品市场供求信息的预告等, 以及公共卫生、社会保障、环境保护等公共产品。另一方面,农民较少需求的公共产品供给过剩,甚至部分公共产品的提供损害农民利益。我国现在的地方政府机构是机构臃肿,人员繁多,不仅占用了大量的公共经费,而且办事效率极差,对农民来说,这样的公共产品供给显然过剩。还有一些农村政府未开展周密的调查分析,就草率地决策,引导甚至强制农民转换产品品种,常常给农民带来严重的后果。
  
  二、农村公共产品供给不足原因
  
  1.农村公共品的自然属性。农村的广泛性和分散性带来农村公共品需求的分散性,并且由于我国长期形成的城乡二元结构,我国农村公共品的供给边际成本高于城镇,边际收益低于城镇,加之需求难以达到最低市场规模的情况下,政府自然没有提供的动力,而更愿意将有限的公共资源投放于城镇地区。
  2.财政资金投入不足。1998 年到2006 年,我国财政用于农业方面的支出绝对量由1154.76 亿元增加到了3172.97 亿元,但这一指标占财政总支出的比重却由10.69%下降到了7.85%,说明财政对农业的投入赶不上经济总体增长的速度。
  3.投入产出关系不明显。农村公共产品建设都存在资金占用量大、周期长、见效慢、收益低等特点。任何一届领导班子都会有任职的时限要求,为追求体现政绩,本届政府对农村公共产品的投入有可能会成为下一届政府的产出,理性的选择必然使得农村生产性公共产品提供不足。
  4.农民需求表达和公共资源决策机制不完善。目前我国农村地区村民民主意识不强、村民自治体制不完善、农民的社会组织缺乏,需求表达渠道不畅。农村公共品的供给采取自上而下的决策机制,供给的种类和数量不是市场决策的结果,而是政治决策的结果。不仅信息不对称,而且缺乏对其的监督与制约,处于弱势地位。政府官员作为理性的经济人,在各种利己动机驱使下,行为目标与农民的目标可能相冲突,导致公共资源决策机制的偏差。
  5.政府财权与事权不匹配,供给主体责任不清。从职能来看,地方与基层政府是农村公共品提供的主体。然而1994 年分税制改革后,财权向中央政府集中,而事权向地方政府扩张,财权与事权不匹配,地方政府拿钱少办事多,自然财政紧张,在农业税取消后,财政收支更是入不敷出。在财政压力下,基层政府只能减少农村公共品的供给,或通过征收制度外收入或举债来弥补缺口,这将加重农民负担并导致政府负债运行。另外,农村公共品供给主体还存在供给责任不清的问题,一些本该由中央政府提供的全国性公共品,事实上却由乡级政府以及村级组织在负责。
  
  三、治理农村公共品供给不足的对策建议
  
  1.建立城乡一体的公共产品供给体制,推进城乡公共服务均等化,这是解决农村公共产品供给不足的基本点。目前我国已经具备了相应经济基础。而统筹城乡供给,要将重点放在农村。基于农村当前公共品严重短缺的现实,政府应该把公共资源的分配重点放在农村,缩减城市锦上添花的公共开支,把更多公共财政资源投向农村地区的公共服务建设。
  2.完善税收体系。这是完善分税制和健全转移支付的基础。包括税收立法权的适当分权和税种的完善两个方面。(1)改革消费税和个人所得税。调整消费税应税消费品的范围,在将必需品和生产资料剔除同时,将极品消费品、高尔夫、桑拿浴等奢侈消费品和消费性服务纳入课税范围。促进个人所得税向综合课征方面转移,以堵塞分类课征的制度漏洞。(2)开征社会保险税、教育税、环境保护税等税种,将现存的相关收费纳入其中,规范对相应领域的调节,同时可以取得适当的财政收入。(3)优化其他地方税。改革城市维护建设税、房产税、土地税、车船使用税等税种,使其课税范围、计税依据、课税方法、税率、税收优惠等与当今的经济社会状况相适应。(4)改革农业税。农业税的改革应遵循减轻负担原则,不应过分关注基层政府的“自求平衡”,在确立规范税收的同时,取消相关收费及义务工等。
  3.规范各级政府事权和财权的划分,深化分税制改革。首先,要确定一个划分“事权”的标准, 可以根据公共产品的性质、受益范围来厘清中央、省、市、县、乡在公共产品供给中应承担的职责和提供的公共产品,并以法律的形式加以固定。其次,在适当划分事权和完善税收体系的基础上,遵照财权与事权基本对称的原则,继续深化分税制改革,规范省级以下政府的收入来源,使基层政府拥有稳定的财源。具体措施有:第一,以事权定财权,使地方政府尤其是县乡政府能够获得与事权相对应的财权; 第二,加大财政转移力度, 增强县乡政府公共产品供给能力。在加大财政转移力度时,应进一步规范转移支付行为,减少转移支付过程中的随意性, 同时体现地区差异, 对于经济落后地区适当倾斜,确保其基本公共产品的供给。
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